財聯(lián)社7月13日訊（記者 張曼玉）7月12日，國家發(fā)改委發(fā)布了《“十四五”新型城鎮(zhèn)化實(shí)施方案》（以下簡稱《方案》）。《方案》有哪些亮點(diǎn)？如何明顯提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率？有關(guān)政策會對房地產(chǎn)市場帶來哪些影響？未來城市群和縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢是怎樣的？圍繞著市場和公眾關(guān)注的問題，財聯(lián)社專訪了民盟中央經(jīng)濟(jì)委副主任馮奎，他還曾擔(dān)任國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心學(xué)術(shù)委秘書長、研究員，長期關(guān)注城鎮(zhèn)化這一議題。

在馮奎看來，《方案》提出的“明顯提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率”能直接促進(jìn)農(nóng)民工、畢業(yè)生在大城市落戶，未來在政策上應(yīng)給予農(nóng)民工、大學(xué)生等更大的自主權(quán)去做選擇。在對房地產(chǎn)市場的影響方面，他認(rèn)為，在城鎮(zhèn)化的上半程，城鎮(zhèn)化迅速發(fā)展帶來了新建住宅規(guī)模體量的激增。但進(jìn)入下半程后，這個邏輯發(fā)生了重要變化，存量、流量、質(zhì)量將成為三個關(guān)鍵詞。

此外，他還認(rèn)為，從《方案》來看，未來城市群將朝著系統(tǒng)功能強(qiáng)、效率指標(biāo)強(qiáng)、輻射帶動強(qiáng)、韌性發(fā)展強(qiáng)等方面演化；同時，《方案》的亮點(diǎn)是提出“以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化”等；縣域經(jīng)濟(jì)，尤其是縣城將獲得發(fā)展的新動能。

“《方案》的亮點(diǎn)是提出‘以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化’等”

財聯(lián)社：7月12日，發(fā)改委印發(fā)了《“十四五”新型城鎮(zhèn)化實(shí)施方案》的通知。你如何整體評價這一方案，它會帶來怎樣的影響？

馮奎：迄今有兩版《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》，上一版起止時間是2014至2020年，新一版起止時間是2021至2035年。《“十四五”新型城鎮(zhèn)化實(shí)施方案》，是推動國家新型城鎮(zhèn)化15年中長期規(guī)劃落地的第一個五年規(guī)劃。《方案》中的一些重大路徑設(shè)計，實(shí)際上可以看成是未來城鎮(zhèn)化發(fā)展的“鋪路磚”，可以從中看到中長期發(fā)展的“風(fēng)向標(biāo)”。《方案》的實(shí)施，對于形成和塑造中國城鎮(zhèn)化的最終形態(tài)至關(guān)重要，因此各方十分關(guān)注。

財聯(lián)社：在你看來，《方案》有哪些亮點(diǎn)？

馮奎：我認(rèn)為有兩類“亮點(diǎn)”：一類亮點(diǎn)是指，許多一直強(qiáng)調(diào)的問題，由于極其重要，同時并沒有得到充分解決，因此要進(jìn)一步制定方案，推進(jìn)落實(shí)。比如加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，這次強(qiáng)調(diào)得更加全面、更加系統(tǒng)，并且從操作層面上提出多項(xiàng)更具針對性的措施。這類亮點(diǎn)不在于“標(biāo)題”，而在于標(biāo)題下面所包含的政策“干貨”。

還有一類“亮點(diǎn)”，是在上一版的《國家新型城鎮(zhèn)化》規(guī)劃中沒講，或者講得比較少的，這次閃亮登場了。比如以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化，還有像韌性城市建設(shè)、數(shù)字孿生城市建設(shè)等等。這些都體現(xiàn)出城鎮(zhèn)化在新階段、新形勢下的一些新動向。

“提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率能直接促進(jìn)農(nóng)民工、畢業(yè)生在大城市落戶”

財聯(lián)社：《方案》在主要目標(biāo)中強(qiáng)調(diào)，要明顯提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率。你如何看待這一目標(biāo)？

馮奎：《方案》中提到城鎮(zhèn)化的目標(biāo)，我認(rèn)為這是十分有必要的。之前有一種意見認(rèn)為，城鎮(zhèn)化可以不要再提戶籍人口、常住人口等等。實(shí)際上，中國現(xiàn)有2.9億多農(nóng)民工，其中1.35億進(jìn)城農(nóng)民工，有相當(dāng)一部分沒有落戶，不能成為真的市民。未來，農(nóng)村數(shù)以億計的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口要轉(zhuǎn)移出來。如果沒有戶籍人口、常住人口方面的指標(biāo)，中國城鎮(zhèn)化就缺少一種方向上的引導(dǎo)。城鎮(zhèn)化率對于城鎮(zhèn)化的意義，跟GDP對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的意義是一樣的，它不是唯一指標(biāo)，但一定是最重要的指標(biāo)。

財聯(lián)社：數(shù)據(jù)顯示，到2021年末，全國常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到64.72%、戶籍人口城鎮(zhèn)化率提高到46.7%，目前兩者差距18%。如何縮小戶籍人口城鎮(zhèn)化率和常住人口城鎮(zhèn)化率的差距，從而明顯提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率？

馮奎：提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率這項(xiàng)政策，能直接促進(jìn)大量農(nóng)民工轉(zhuǎn)為城市人口，幫助更多的高校畢業(yè)生在大城市落戶，帶來的積極的效應(yīng)是多方面的。對個人來說，這項(xiàng)政策體現(xiàn)了對公民自由選擇權(quán)利的保障。從城市角度來講，有利于城市提升活力。從宏觀經(jīng)濟(jì)來講，可進(jìn)一步釋放住房、消費(fèi)等內(nèi)需。

所謂戶籍人口，對應(yīng)著的是完整的市民權(quán)利。因此，提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率，實(shí)質(zhì)是落實(shí)以人為本的城鎮(zhèn)化發(fā)展理念。從政策含義上講，應(yīng)給予農(nóng)民工、大學(xué)生等更大的自主權(quán)去做選擇。多數(shù)人仍會選擇城市戶籍人口，因?yàn)閼艏丝谝馕吨嗟母＠?。如果按這樣的思路，經(jīng)過“十四五”幾年努力，絕大多數(shù)城市應(yīng)做到可以宣布：凡有意愿，且符合一些基本條件，都可以具備有所在城市正式戶籍，都應(yīng)享受城市市民的權(quán)利。這其中，一些人（如剛進(jìn)城的農(nóng)民、流動性較強(qiáng)的年輕人）當(dāng)然可采取自主申報方式，放棄該城市戶籍。對于城市政府來說，要圍繞未來的人口變化，做好一系列規(guī)劃、建設(shè)、管理、服務(wù)的準(zhǔn)備工作。有關(guān)部門要加強(qiáng)督察，防止少數(shù)地方出于“政績”和完成任務(wù)的需要，簡單地通過調(diào)整戶籍代碼方式，提升戶籍人口城鎮(zhèn)化率。

從政策推進(jìn)上來講，現(xiàn)行的一個政策方向是基本公共服務(wù)同常住人口掛鉤。這沒有問題，運(yùn)行一段時間之后，同樣可以推進(jìn)常住人口與戶籍人口“合二為一”，縮小二者在統(tǒng)計和福利水平上的差距。

財聯(lián)社：《方案》在總體要求中提出，持續(xù)促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。在加快促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化方面，還有哪些地方需要完善？預(yù)計“十四五”期間會有哪些政策出臺？

馮奎：農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，涉及到多個部門、多個地方、多類主體。要把事情辦成，或者說要提高政策效能，關(guān)鍵要靠體制機(jī)制的優(yōu)化。

比如，一些農(nóng)民工流入大省、大市，都有“學(xué)位”不足的問題。簡單地講，當(dāng)?shù)爻鞘姓块T應(yīng)解決這個問題。如果要新建學(xué)校，除了需要籌集資金、爭取到建設(shè)用地之外，還需要增加教師事業(yè)編制。比如浙江進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女94萬，初中、小學(xué)教師編制缺口達(dá)7萬以上。編制這件事，城市政府沒辦法解決。究竟是用一個省的存量編制“調(diào)劑”？還是要通過中央?yún)f(xié)調(diào)來解決？這都需要從體制機(jī)制上尋找辦法。

再有，城鎮(zhèn)化涉及到人口跨區(qū)域的流動，這就需要中央與地方，地方之間的事權(quán)、財權(quán)要有相應(yīng)的“聯(lián)動”。事實(shí)上，有關(guān)部門也制定了所謂“人地錢掛鉤”的政策，但我們到地方調(diào)研，就發(fā)現(xiàn)在這個掛鉤環(huán)節(jié)，中央部門、省、市就有各自不同的說法。這些說明政策協(xié)同機(jī)制還沒有建立起來。

所以，“十四五”期間，應(yīng)加快體制機(jī)制的改革創(chuàng)新，提升聯(lián)動效率，推動城鎮(zhèn)化政策更全面落地生根。

“城鎮(zhèn)化進(jìn)入下半程，房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展邏輯發(fā)生了變化”

財聯(lián)社：《方案》還提出，“要放開放寬除個別超大城市外的落戶限制”，“完善城市住房體系。堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位，著力解決符合條件的新市民、青年人等群體住房困難問題”等。這些這會對房地產(chǎn)市場的影響？

馮奎：房地產(chǎn)，特別是住宅話題的討論，歷來受到不同的立場所影響。在追求共同富裕的政策目標(biāo)下，新市民、年輕人的住房問題，會得到越來越多的重視和關(guān)注，會成為政策的焦點(diǎn)。這意味著幫助新市民、年輕人落戶城鎮(zhèn)的住房制度安排、產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式、產(chǎn)品開發(fā)類型等，是未來住宅市場發(fā)展的焦點(diǎn)問題。比如，保障性租賃住房供給現(xiàn)在是各城市推動住宅發(fā)展的重點(diǎn)，就是因?yàn)槠鹾狭苏叻较蚺c市場需求。

如果將城鎮(zhèn)化分成上下兩個半程，在上半程，城鎮(zhèn)化迅速發(fā)展帶來了新建住宅規(guī)模體量的激增。但進(jìn)入下半程后，這個邏輯發(fā)生了重要變化。2021年中央經(jīng)濟(jì)工作會議首次提出房地產(chǎn)業(yè)“探索新的發(fā)展模式”，這是和新型城鎮(zhèn)化直接相對應(yīng)。房地產(chǎn)新發(fā)展模式是什么，還在探討，我認(rèn)為有三個“量”至少值得關(guān)注：一是重視存量，就是要進(jìn)一步通過挖掘和利用住宅存量解決住房問題；二是重視流量，就是重視流動人口的住房消費(fèi)特征、消費(fèi)能力和習(xí)慣，重點(diǎn)解決進(jìn)城農(nóng)民工和年輕人進(jìn)城的“第一個家”的問題；三是重視質(zhì)量，就是充分利用綠色、科技的手段，改善居住品質(zhì)，引領(lǐng)住房消費(fèi)以及與之相關(guān)的一系列消費(fèi)的提檔升級。

“城市群是城鎮(zhèn)化的主體，縣城將獲得發(fā)展新動能”

財聯(lián)社：《方案》強(qiáng)調(diào)培育發(fā)展都市圈，目前城市群、都市圈的發(fā)展積累了哪些有效經(jīng)驗(yàn)，還有哪些地方要進(jìn)一步完善？

馮奎：京津冀協(xié)同發(fā)展、長三角一體化發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)等區(qū)域重大戰(zhàn)略深入實(shí)施，城市群和都市圈持續(xù)發(fā)展壯大，創(chuàng)造了一系列經(jīng)驗(yàn)。但城市群、都市圈在中國城鎮(zhèn)化發(fā)展中，仍屬于新生事物，在規(guī)劃、建設(shè)、治理等方面，需要完善的地方很多。

比如，從規(guī)劃來講，不同的城市群、都市圈在國家經(jīng)濟(jì)地理中應(yīng)有自身功能、特色，并不能都以東部發(fā)達(dá)的主要城市群、都市圈作為標(biāo)桿，去照搬“領(lǐng)頭雁”的指標(biāo)體系。從建設(shè)來講，應(yīng)根據(jù)核心城市與重點(diǎn)城市不同的定位功能以及它們之間的“匹配”關(guān)系，確定差異化的建設(shè)布局，要形成不同特色大大小小、高高低低的“山頭”。從治理模式來講，行政區(qū)治理與經(jīng)濟(jì)區(qū)治理這兩種治理模式，需要在城市群、都市圈地區(qū)疊加出現(xiàn)。這帶來了復(fù)雜的選擇，有的地方協(xié)調(diào)難度與成本明顯加大，但關(guān)系城市群都市圈的一些關(guān)鍵問題多年進(jìn)展不大。

財聯(lián)社：你剛提到，“以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化”是此次《方案》的亮點(diǎn)之一。對于“十四五”期間的縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，你的預(yù)判是怎樣的？

馮奎：本世紀(jì)的頭20年，總的來說，以超大、特大、大城市為引領(lǐng)，城市群都市圈得到一定發(fā)展，奠定了國家城鎮(zhèn)化的空間形態(tài)基礎(chǔ)。但其中，也確實(shí)存在一些問題，主要是各類城市都有發(fā)展不充分的問題，城市之間存在協(xié)調(diào)不夠、協(xié)同不足的問題，尤其是大、中、小城市和小城鎮(zhèn)出現(xiàn)了各自的“城市病”“小城鎮(zhèn)病”。

這次規(guī)劃提出，超大特大城市中心城區(qū)非核心功能有序疏解，大中城市功能品質(zhì)進(jìn)一步提升，小城市發(fā)展活力不斷增強(qiáng)，以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)取得重要進(jìn)展，總體上是要尋找城市協(xié)調(diào)發(fā)展之路，達(dá)到“各美其美”“美美與共”的高質(zhì)量狀態(tài)。總體上來說，縣域經(jīng)濟(jì)，尤其是縣城將獲得發(fā)展的新動能。但縣域和縣城類型多樣、差異極大，能否發(fā)展起來，要進(jìn)行具體分析。預(yù)計“十四五”末，縣域和縣城的分化可能比現(xiàn)在更加嚴(yán)重，比如有的縣城融入都會連綿區(qū)，與中心城市連成片；有的縣城可能要進(jìn)行功能和布局調(diào)整，走更加緊湊的發(fā)展之路。